שבעים וחמש שנים לדו"ח בוורידג': תחייתה המחודשת של האוניברסליות?

פרופ' ג'וני גל

https://scontent.fsdv3-1.fna.fbcdn.net/v/t1.0-0/cp0/e15/q65/s320x320/25151872_170279113460392_4753316447702005263_n.jpg?oh=e9fbc0255260a2a648b9508dc5d5d7b0&oe=5AC9F73Eלפני 75 שנה עמדו אלפי בני אדם בתורים בפתח של סניפי הדואר בבריטניה על מנת לרכוש דוח שאורכו 299 עמודים ובו 461 סעיפים הכתובים, ברובם, בסגנון ביורוקרטי יבש. כותרת הדוח הוא "ביטוח סוציאלי ושירותים נלווים" אך הוא נודע בשם "דו"ח בוורידג'". בדו"ח, אשר חובר בימים הקודרים ביותר של מלחמת העולם השנייה (לפחות, מבחינתה של בריטניה ותושביה), הצעה מפורטת ומקיפה למערכת הביטחון הסוציאלי שתוקם בה לאחר סיום המלחמה. וויליאם בוורידג', מי שעמד בראש הועדה אשר ניסחה את הדו"ח, ראה בהמלצות את הדרך להתמודד עם "צורך" (“Want”), אחד מחמשת האתגרים המרכזיים שעמדו לדעתו בפני בריטניה בדרכה לבנייה מחדש של החברה. האתגרים הנותרים היו חולי, בערות, עוני וחוסר תעסוקה. עם סיום המלחמה, ממשלת הלייבור החדשה ניגשה למימוש המלצות דו"ח בוורידג' והן היוו מרכיב מרכזי ביסוד מדינת הרווחה הבריטית שקמה בתקופה זו.

קיים ויכוח בקרב חוקרים לגבי הסוגיה עד כמה דו"ח בוורידג' שימש מתווה למדינת הרווחה בעשורים שלאחר מכן בבריטניה ובמדינות אחרות. אולם נדמה כי במקרה הישראלי (כפי שכתב אברהם דורון במאמר שהקדיש לנושא לפני שנים אחדות) העדויות ההיסטוריות מכריעות למדי. לא זו בלבד שתקציר עברי של הדו"ח פורסם על ידי יצחק קניבסקי (קנב), רק חצי שנה לאחר פרסום הדוח המקורי, אלא שהתכנית לביטוח סוציאלי בישראל, אשר הוכן על ידי צוות בראשותו קנב במסגרת ועדה ממלכתית במהלך שנת 1949, נשענה באופן מפורש על המלצות דו"ח בוורידג'. חשוב מכך, גם רבים ממרכיבי מערכת הביטחון הסוציאלי, אשר קמה בישראל החל משנת 1954, התבססו על דו"ח בוורידג'. מדינת הרווחה הבוורידג'יאנית נשענת בעיקרה על רעיון האוניברסליות, לפיה הנגישות למערכות העיקריות של מדינת הרווחה לא צריכה להיות מותנית ברמת הכנסותיו של האדם. בוורידג' ביקש ליצור מערכת ביטחון סוציאלי מקיפה, המבוססת על עקרונות ביטוחיים, והכוללת את כל האוכלוסייה. מקריאת הדו"ח, עולה כי הוא סבר שאם התוכנית המוצעת לא תכלול את כל האוכלוסייה כמשלמים וכזכאים פוטנצילאיים, לא יהיה ניתן לגייס את המימון הדרוש לתוכנית וגם לא את התמיכה הציבורית החיונית על מנת לממשו.

על אף המחלוקות האקדמיות על השפעת הדו"ח על מאפייני מערכות הביטחון הסוציאלי שקמו לאחר מכן במדינות הרווחה אחרות וביקורות שונות על מרכיבים של הדו"ח, נדמה שאין ויכוח של ממש על האופן שבו דו"ח זה קיבע בחשיבה של מעצבי מדינות רווחה רבות ובקרב דעת הקהל במדינת הללו את החיבור שבין רעיון מדינת הרווחה לבין תפיסה אוניברסלית. בתקופה שלאחר סיום מלחמת העולם השנייה שהתאפיינה בצמיחה כלכלית רבה ובמלחמה קרה בין מדינות המערב הקפיטליסטי לבין הגוש הקומוניסטי, הקמת מדינות רווחה מכלילות ומקיפות היתה פופולרית ורעיון האוניברסליות שיקפה תפיסה זו.

בדיעבד, זה מפליא שהייתה תמיכה ציבורית כה רבה בבריטניה (ובמקומות אחרים) לתוכנית שבבסיסה הנחה לא אינטואיטיבית, דהיינו שיש להעניק סיוע כספי במצבים שונים לכלל האוכלוסייה, ללא קשר לשאלה כמה כסף יש בידם. בפועל, דו"ח בוורידג' ביקש להעביר את הדגש במערכות הרווחה מהאוכלוסיה היעד הטבעית שלה – מי שחיים בעוני – לכלל האוכלוסייה, ועל ידי כך לזכות בתמיכת מעמדות הביניים בתוכנית, למרות שהיא עשויה הייתה לעלות להם כסף רב על פני תקופת חייהם. הוא עשה זאת על ידי כך שהתחייב שגם הם יזכו בקצבאות ובשירותים, אם יעמדו בתנאי הזכאות. במלים אחרות, היא זנחה את גישת "רובין הוד" – שימוש במשאבי הכלל על מנת לסייע באופן ממוקד רק למי שברור היה שהם נזקקים וראויים לסיוע.

מה מסביר את התמיכה לה זכתה האוניברסליות בתקופה זו? יתכן כי הדבר קשור בחלקו בהדגשת המימד הביטוחי בתוכנית – דהיינו, מערכותיה הבטיחו למעמדות הביניים מידה של ביטחון כלכלי בעת צרה בתמורה להשתתפותם במימונן. אולם, הוא גם קשור לעיתוי פרסום התוכנית. היא באה לאחר תקופה שהשימוש הנוקשה במבחני אמצעים במערכת הרווחה בבריטניה זכתה לביקורת ציבורית נרחבת. היא אומצה בחברה שבה הפערים המעמדיים טרום מלחמת העולם השנייה היו בולטים ומפלגים. מבחני האמצעים וההבחנה בין שירותים חברתיים לעניים ולמי שאינם עניים נתפסו כמחדדים את הפיצול המעמדי. זאת ועוד, הדו"ח פורסם בעידן שבה הסולידריות החברתית, שהתגבשה אל מול האיום הקיומי החיצוני, הייתה בשיאה ואילו הציפיה להתקדמות לעבר חברה טובה יותר לאחר הניצחון הייתה רבה. הגם שרעיון האוניברסליות הפך לסימן היכר של מדינות רווחה רבות ושיש היום ביסוס אמפירי לטענה כי תפיסה זו היא אכן יעילה בהתמודדות עם עוני, אי שוויון ופיתוח הון אנושי, הטענות כלפיה גברו מאוד בעידן הניאו-ליברלי. ביקורות אלה נשענות על ההנחה כי אין סיבה להקצות משאבים רבים למערכות רווחה המעניקות קצבאות לכלל האוכלוסייה (ובכלל זה בעלי הכנסות גבוהות), שהדבר מטיל נטל מס גדול על משלמי המס וכי עדיף למקד את הסיוע רק במי שאכן זקוקים לו. נדמה לי שכל מי שאי פעם ניסה להסביר לקובעי מדיניות, לסטודנטים, ולאזרחים מהשורה את עדיפות מערכות אוניברסליות על סלקטיביות מכיר את הקושי בהתמודדות עם הביקורות הללו.

על כן, מפתיע שבשנתיים האחרונות משהו השתנה ביחס לאוניברסליות. לאחר שנים רבות של ניסיונות של קובעי מדיניות וגורמים פוליטיים לכרסם במערכות האוניברסליות ולהכניס בהן מרכיבים של מיקוד על בסיס הכנסה, גובר מאוד העניין ברעיון של הכנסה בסיסית. בניגוד גמור למגמת המיקוד, רעיון זה מצעיד את הגישה האוניברסלית כמה צעדים משמעותיים קדימה. עד עתה כל התוכניות האוניברסליות כללו מרכיבים של התנייה, כגון התנייה במאפיינים דמוגרפיים או עמידה בתנאי זכאות כגון תשלום דמי ביטוח או השתתפות קודמת בשוק העבודה. במקום להכניס מרכיבים סלקטיביים נוספים למערכות הביטחון הסוציאלי הקיימות, הכנסה בסיסית מציעה לנהוג באופן אחר לחלוטין. היא קצבה שאיננה מותנת, לא ברמת הכנסה או בהשתתפות לשוק העבודה. היא משולמת לכל האזרחים באופן קבוע ללא כל תנאי. במקום לסגת מהאוניברסליות, הכנסה בסיסית מציעה הרחבה מקסימלית של גבולותיה. לאחר שנים רבות של דיון בהכנסה בסיסית היה בשולי השיח של מדינת הרווחה, הדיון על רעיון זה נמצא היום במרכז השיח האקדמי והציבורי שעוסק במדינת הרווחה ומתקיימים ניסויים של הכנסה בסיסית בשורה של מדינות.

נדמה כי העניין הרב בהכנסה בסיסית נובע מהתחושה שהיא מציעה מענה לאי השוויון המתרחב בעולם וכן מהסברה שמערכות מדינת הרווחה המסורתיות אינן מצליחות להתאים את עצמן לאתגר של אי שוויון שמתרחב בין מדינות ובתוכן, ולמאפייני שוק העבודה המשתנה. היא זוכה לתמיכה גם ממי שרואים בה תחליף למדינת הרווחה הקיימת, מבלי שהדבר יהיה כרוך בהוצאה ציבורית נוספת, וגם למי שרואים בה מרכיב נוסף שבאמצעותו ניתן לחלק את המשאבים בחברה בצורה טוב ושויונית יותר.

רעיון האוניברסליות, שקשור בדו"ח בוורידג', צמח בתנאים חברתיים וכלכליים ייחודיים ששררו בעולם לפני 75 שנה. האם קיימים היום התנאים שיאפשרו קפיצת מדרגה של ממש באופן שבו אנחנו תופסים את המושג אוניברסליות ובצורה שתלבש מדינת הרווחה בעתיד?


פרופ' ג'וני גל הוא פרופסור בבית הספר לעבודה סוציאלית ורווחה חברתית ע"ש פאול ברוואלד באוניברסיטה העברית וראש התוכנית לרווחה במרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל. פרופ' גל היה מעורב בתהליכי מדיניות שונים וכיהן כחבר בוועדות ציבוריות שונות, בין היותר בוועדות שעסקו בתוכנית וויסקונסין, בוועדה ציבורית למדיניות תעסוקתית ובוועדה מייעצת בנושא שכר מינימום מותאם. תחומי המחקר שלו הם מדינת הרווחה, מדיניות חברתית, ביטחון סוציאלי ופרקטיקת מדיניות של עובדים סוציאליים.

להשאיר תגובה