שנתיים להגשת המלצות הוועדה למלחמה בעוני: מה מצבנו?

בעקבות הפרסום מטעם מרכז טאוב, ראיון עם פרופ' ג'וני גל, ראש תכנית מדיניות הרווחה וחבר סגל בבית הספר לעבודה סוציאלית ולרווחה חברתית באוניברסיטה העברית. הראיון נערך על ידי ד"ר תהילה רפאלי חברת סגל במחלקה לעבודה סוציאלית באוניברסיטת בן גוריון.

תוכל לתאר את הרקע לפרסום מטעם מכון "טאוב"? מה הביא אתכם לבדוק את היישום של המלצות וועדת אלאלוף?

מכיוון שהוועדה הגישה את ההמלצות שלה ביוני 2014 רצינו לבדוק אחרי תקופה יחסית סבירה עד כמה ההמלצות ייושמו. הדרך לעשות את זה היא באמצעות בדיקה של ספרי התקציב. זאת אומרת בדקנו עד כמה תכניות או המלצות של מליאת הוועדה יושמו (היו גם המלצות של ועדות המשנה של הוועדה). בדקנו רק לגבי ההמלצות של המליאה, עד כמה הוקצו משאבים ליישום ההמלצות הללו בתקציב של 2015 ובתקציב של 2016.

ומה היו המסקנות?

התחלנו בשאלה האם ההמלצות יושמו באופן חלקי או באופן מלא. הוועדה המליצה בשורה של תחומים, ובדקנו בצורה הזו [לפי התחומים]. היתה המלצה כללית שלא יושמה. הוועדה הציעה שכל הנושא של הטיפול בעוני ירוכז בידי גוף ממשלתי אחד וההעדפה היתה שהגוף הזה ימוקם במשרד ראש הממשלה. ההמלצה הזו לא יושמה ולא הוקם גוף כזה. היתה המלצה נוספת כללית, לגבי דגש על מיצוי זכויות ודגש על הנושא של עוני במשרדי הממשלה. זה משהו שקשה לבדוק ברמה התקציבית. נראה שמצד אחד הדגש על עוני בא לידי ביטוי בחלק מהמקומות, במיוחד כמובן משרד הרווחה. יש שיח אחר, אני חושב, במשרד הרווחה בשנים האחרונות לגבי עוני, לגבי מיצוי זכויות. יש כנראה יותר מודעות, יותר עיסוק במיצוי זכויות, בוודאי בביטוח לאומי אבל בכלל ברחבי הממשלה. גם במשרד האוצר. יש יותר ויותר עיסוק במיצוי או אי מיצוי זכויות. זה גם בא לידי ביטוי בדוח של מבקר המדינה שפורסם ב-2015 שבו הוקדש פרק מיוחד לנושא של מיצוי זכויות.

אבל לגבי ההמלצות היותר קונקרטיות של הוועדה, מצאנו שבערך כמחצית מהמלצות שנכללו בדוח וועדת המליאה אומצו באופן מלא או באופן חלקי. בהקשר התקציבי, ב-2015 יחסית מעט מההמלצות אומצו, אבל זה בעיקר מפני שב-2015 התחלפה הממשלה ובאופן אובייקטיבי היה קשה לעשות שינוי

משמעותי בתקצוב. ב-2016 היתה אפשרות כזו, כי היה תקציב ב-2016 שנקבע על בסיס החלטת ממשלה שדיברה על מדיניות להתמודדות עם עוני שקשורה או שלוקחת בחשבון את ההמלצות וועדת אלאלוף. בניתוח התקציבי ראינו שב-2015 התוספת להוצאה, תוספת שקשורה בהמלצות וועדת אלאלוף, היתה בסביבות 400 מיליון ₪, ב-2016 תוספת של מיליארד נקודה תשע מאות מיליון ₪. מאידך, עלות היישום של המלצות הוועדה כל שנה היתה בסביבות שבע נקודה ארבעה מיליארד ₪.

אז יש פער די גדול.

יש פער משמעותי. זאת אומרת גם ב-2016 כשלכאורה היה אפשר לצפות ליישום משמעותי יותר אז המרחק די גדול. הוצא בערך רבע מהתקציב שהיה אמור להיות מוצא על המלצות הוועדה. הוועדה קבעה שהמטרה שלה היא להוריד את תחולת העוני ולהביא תחולת עוני בישראל לרמה המקובלת במדינות .OECD המשמעות של זה היא להוריד בחצי את תחולת העוני בישראל תוך עשר שנים.

כדי להגיע למטרה הזאת יהיה צורך בכל שנה להוציא בערך שבעה או שבעה וחצי מיליארד ₪. מעבר להמלצות הכלליות, הוועדה המליצה המלצות בחמישה תחומים מרכזיים, המלצות שהוכנו ע'י ועדות המשנה: חינוך, בריאות, דיור, כלכלה ותעסוקה (או בעיקר תעסוקה) ורווחה וביטחון סוציאלי. אפשר לראות שההמלצות היקרות יותר היו בתחום של רווחה וביטחון סוציאלי. התכנית היקרה והחשובה שלא אומצה היא המלצה להגדיל בצורה משמעותית את קצבאות הבטחת הכנסה ואילו ההמלצה על תכנית חיסכון לכל ילד אומצה והופעלה רק עכשיו, ב-2017. המלצות אחרות משמעותיות שלא יושמו או יושמו בצורה מאוד מצומצמת- הן המלצה לגבי מענק עבודה, מס הכנסה שלילי שחל בו גידול אבל הגידול מצומצם מאוד. היו המלצות בתחום הדיור, לגבי הרחבה משמעותית של מעגל הזכאים לסיוע בדיור, והן לא יושמו. גם לא יצירת מדרג הכנסות חדש לרמות סיוע בשכר דירה. בתחום הבריאות ההמלצה העיקרית שלא יושמה היא המימון לנסיעות לטיפולים רפואיים לאנשים שחיים בעוני. בתחום  החינוך לא יושמה המלצה על הקמת מרכזים לגיל הרך שמשרתים בעיקר את האוכלוסיות של ילדים החיים במשפחות עניות ושיכללו מעון וגם שירותים נוספים.

הזכרת קודם את השאיפה לצמצם בתוך עשור את העוני בחמישים אחוז, או להגיע לרמה דומה של שאר מדינות ה-OECD. היום בדיעבד, זאת נראית לך שאיפה ריאלית לגבי מדינת ישראל?

המטרה היא סבירה, תחולת העוני ברוב מדינות הרווחה היא יותר נמוכה. גם הסכומים [של עלויות יישום המלצות הוועדה] אינם גדולים מאד, לדעתי. יחסית קל להתמודד עם עוני או לפחות להוריד את תחולת העוני או להביא את ההכנסות של אנשים שחיים במצוקה לקרוב יותר לקו עוני. זה לא שאיפה מאוד מורכבת מבחינת הביצוע וגם לא מבחינת העלויות. סכום של שבעה מיליארד ₪ מתוך תקציב רווחה, תקציב חברתי שמגיע למשהו כמו 190 מיליארד ₪ איננו שאפתני במיוחד.  השאלה עד כמה פוליטית זה מעשי זו כבר שאלה אחרת. לא נראה על פניו כי זהו מהלך בלתי סביר. כמובן שהם [הממשלה] גם יישמו חלק מההמלצות וחלק מההמלצות ייושמו ב-2017-2018 בצורה יותר משמעותית. לא בטוח שההמלצות בהכרח יביאו לזה שהעוני יצטמצם כפי שרצינו, אבל אני חושב שההמלצות אינן בלתי ניתנות ליישום או שאפתנות מדי, לפחות ביחס למשאבים שיש לנו  במדינת ישראל. השאלה אם יש רצון פוליטי. יש רצון, אבל לפחות כרגע הוא רצון מוגבל מדי.

התייחסת לזה שגם לגבי ההמלצות שיושמו, התקציב שהוקצה להן, היה בפער משמעותי לעומת מה שהצעתם.

עד עכשיו, לפחות כשאנחנו מדברים על 2015, וגם על 2016 יש פער משמעותי. זה רבע מהתקצוב. אני מעריך שהשנה הסכום יהיה יותר גדול. אני לא חושב שזה יגיע לסכום שאנחנו הצענו, בוודאי שלא. אולי סביר להניח שב-2017, 2018 זה יגיע לבערך 40% אחוז ממה שהצענו, אולי 50%. עדיין זה רחוק מדי מהסכום שהצענו. כל עוד הם לא ייגעו בקצבאות הבטחת הכנסה, זה משאיר הרבה מאוד משפחות עם ילדים רחוקות מאוד מקו העוני.

מה ההמלצות החשובות ביותר בעינך שלא יושמו?

ראשית כל, הקימו את חיסכון לכל ילד השנה שזה דבר חשוב. הגדלת קצבאות השלמת הכנסה לקשישים עניים זה דבר חשוב ואמור להיות מקודם ב-2017 עד 2018. הבעיות העיקריות, הפערים הגדולים הם בנושאים שקשורים בהבטחת הכנסה, במענק עבודה ובדיור הציבורי. אלו נדמה לי הדברים המשמעותיים ביותר שכרגע לא הולכים ליישם אותם, לפחות ככל שאני יודע. הם תחומים משמעותיים במיוחד.

לגבי המימון החלקי של ההמלצות, העובדה שמוקצה הרבה פחות ממה שהוועדה המליצה, כמה בעיניך זה משפיע או תורם לאפשרות באמת לעשות שינוי בתחולה של העוני?

לטווח הקרוב צריכה להיות השקעה משמעותית הרבה יותר גדולה של משאבים כדי להתמודד עם עוני. זה ברור. התמודדות עם עוני כוללת מרכיבים שונים בטווח הקרוב כמו שינוי בשוק העבודה ובמס הכנסה משוק העבודה. אבל בסופו של דבר אם לא נתמודד עם בעיות של רמת הכנסה של המשפחות עניות ולא נמצא דרך כדי להגדיל את ההכנסה הזו, באמצעות קצבאות או הכנסה מעבודה, אז אין דרך להתמודד עם עוני בטווח הקרוב. בטווח הרחוק יש עוד כמה כלים שצריך להפעיל שאחד מהם זה תכניות החיסכון אבל זה לא הכלי היחיד.

אתה רואה איזו שהיא אופציה שההמלצות יוכלו להיות מיושמות באופן מלא?

זה רק עניין של כוח רצון פוליטי לדעתי. הרבה מעבר למה שנעשה עד עכשיו. בסיטואציה הפוליטית הנוכחית אני לא חושב [שזה יקרה]. אבל זה לא אומר שזה לא יקרה בעתיד. גם לגבי חלק מההמלצות הללו לא הייתי אופטימי לפני שנתיים ובכל זאת משהו קרה. הרבה תלוי בתהליך קביעת המדיניות, חלונות הזדמנויות, בסיטואציה פוליטית ספציפית שמאפשרת את זה. דוגמא מעניינת היא של קצבאות ילדים. כשישבנו בוועדה לא חשבנו שיש סיכוי סביר שתהיה הגדלה או אפילו חזרה לרמות קצבאות הילדים שהיו בתחילת שנות ה-2000 ולא חשבנו שיש סיכוי שתכנית חיסכון לילדים תאומץ. וזה קרה בגלל סיטואציה פוליטית מאוד מסוימת. אבל זה קרה גם בגלל, וזו נקודת המבט החשובה, שהנושאים הללו היו על סדר היום. זאת אומרת המחקרים נעשו, הדיונים התקיימו, ההמלצות למדיניות נוסחו, על ידי אנשי אקדמיה בסופו של דבר. וכאשר נוצר חלון הזדמנויות או סיטואציה פוליטית שמתאימה אז ההצעות הללו היו שם. גם בגלל פעילות של הרבה מאוד שנים של אנשים וגם בגלל שזה היה חלק מהמלצות וועדת אלאלוף. בסופו של דבר ההמלצות אומצו. ההזדמנות הפוליטית באה גם כתוצאה משינויים פוליטיים וגם כתוצאה מכך שאנשים שהיו מעורבים בתהליכים הללו כמו אלי אלאלוף וכן אנשי מפתח ממשרד האוצר, ממשרד הרווחה או מביטוח הלאומי היו כאשר נוצרה הזדמנות. אז אפשר היה לקדם את הדברים.

עלי לציין כי גם בדיוני הוועדה ובחומרים שהובאו לוועדה וגם בפעילות שהתקיימה אחרי הוועדה, בזירה הפוליטית ובזירה המקצועית, היה מקום בולט מאד לאנשי האקדמיה, בעיקר מבתי ספר לעבודה סוציאלית ולעובדים סוציאליים שמילאו תפקיד מאוד מרכזי בקידום המדיניות בוועדת אלאלוף, בדיונים בוועדה, במליאה, במפגשים ובשיחות וגם במה שקדם לוועדה. וועדת אלאלוף, בסופו של דבר לקחה רעיונות, המלצות או טענות שהועלו על ידי אנשי אקדמיה לפני כן ונבדקו במחקרים ונתנה להם לגיטימציה או גושפנקא של וועדה ממשלתית. זה תהליך ליישום של המלצות בתחום המדיניות.

הדגש שלך לגבי המקום שלנו באקדמיה לגבי האפשרות ליצור חלון הזדמנויות או האפשרות ל"הדחף" לחלון הזדמנויות בתחום המדיניות היא נקודה חשובה.

יש תמיד ויכוח בתוך עבודה סוציאלית, או בכלל באקדמיה, האם אנחנו צריכים לשתף, פעולה באופן מעשי, להיות חלק בתהליך קביעת המדיניות, בניסוח המדיניות או להיות מבחוץ, להיות ביקורתיים וללחוץ מבחוץ. יש גם בזה וגם בזה יתרונות וחסרונות. במקרה הזה אני חושב שההשתתפות בוועדת אלאלוף של אנשי אקדמיה ואנשים שהיו קשורים ומעורבים בדיונים, כן הועילה במובן הזה שחלק מהדברים כן יושמו. יכול להיות שלא שינינו את מדינת הרווחה בישראל אבל משהו בכל זאת קרה. אני חושב שזה חשוב.

להשאיר תגובה